法治为民实事│济宁市推动南四湖综合执法改革构建跨部门跨区域跨层级执法机制
发布日期：2024-11-22 08:13
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南四湖地处鲁苏徽豫4省8市34县交界，流域面积3.17万平方公里，是南水北调东线工程输水干线和重要调蓄水库，涉及沿湖200多万群众，是北方最大淡水湖和省级自然保护区。十多年来，由于执法主体分散、执法标准不一、区域协调联动不足，“无人管、多头管、交叉管”导致南四湖环境受损，2020年流域断面达到Ⅳ类至劣Ⅴ类水质。2023年5月，山东省政府批复在南四湖集中行使行政执法权，各级推动全流域行政执法标准有效统一，强化湖区管理效能，跨部门跨层级立法、执法、司法协调共同发力，助力南四湖生态根本性好转，济宁市评为25个“国际湿地城市”之一，2024年11月13日，最高人民检察院在济宁微山举行南四湖生态环境公益诉讼专案指导性案例新闻发布会，介绍法治力量破解跨区划流域生态治理难题的“中国方案”。
面对湖区执法环境隐蔽、水域宽广、气候多变、违法随机的特点，2022年起，济宁市县两级在处罚权动态调整基础上，就调整南四湖相对集中行政处罚权组织论证，起草《南四湖湖区相对集中行政处罚权工作方案》，推动在更大范围内相对集中行政处罚权。2023年5月13日，山东省人民政府以鲁政字〔2023〕60号批复，调整南四湖综合行政执法局在南四湖湖区集中行使渔业、水资源、自然资源、交通运输、市场监管等5个执法领域101项行政处罚权和相关的行政检查权、行政强制措施权，基本涵盖全部湖区执法事项。
制定实施“两清单”。全面梳理1956年以来南四湖湖区执法情况，形成部门互认的《南四湖湖区相对集中行政处罚权事项清单》，明晰市县之间、县级执法部门之间的职责权限。编制涉湖行政执法事项目录权力移交备忘清单，组织执法权平稳交接。明确行业管理和综合执法配合机制，行业管理部门突出主体责任、源头管控；综合执法部门落实协同监管责任、集中行使处罚权。
界定相对集中范围。对于需要专业技术支撑、与水上执法关系不大的涉湖执法事项，仍由原执法单位承担；对于专业技术要求适宜、发生频率高、易发现易处置、部门执法力量薄弱的涉湖执法事项，列入相对集中范围。
开展集中执法培训。针对湖上执法水域开放、违法随机、对抗性强的特点，建立南四湖综合执法实训基地，开展湖上应急处突训练，统一湖区执法文书、执法流程，健全湖上执法裁量基准，提升执法实战能力，2023年司法部行政执法监督业务培训班进行了现场观摩。
跨区划流域治理成为世界性难题，其根源在于行政执法标准的不统一。此前，苏鲁两省在外排废水、船舶污染物排放上的规定不同。在生态环境部淮河流域生态环境监督管理局指导下，济宁市认真参与鲁苏豫皖四省联合制定《南四湖流域水污染物综合排放标准》，解决南四湖流域污染治理“左右岸不同步、上下游不同行”问题，推动全流域行政执法标准有效统一，为流域成功治理奠定了基础。南四湖标准是首次由国家牵头统一编制，以地方标准形式发布的流域型综合排放标准，是跨省流域水污染物排放协同管控的重大创新，对推进流域上下游、左右岸协同保护具有重大意义，为全国其他跨省流域综合治理起到引领示范作用，越来越多河湖正在由“分段治、各自治”走向“全域治、联合治”。
建立跨领域跨部门跨区域跨层级协作互联机制。县级层面与江苏省沛县成立边界治水联动工作领导小组，对水行政执法、河湖污染治理等工作联防联控、协同治理。市级层面与徐州市签订《南四湖地区边界河湖管理保护沟通联系协议》，推动违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。2024年11月8日，鲁苏边界微山湖地区社会稳定第三十五次协作会议在金乡召开，签订《关于进⼀步深化鲁苏边界微⼭湖地区社会稳定区域协作的六项协议》，标志着济宁徐州两市边界社会稳定协作迈上了更高层次、进入更宽领域。在两省边界水域及其他重点水域开展联合执法，重点查处南四湖非法采砂、违法圈圩等重大违法生产行为。先后开展打击非法捕捞、非法采砂、河湖污染等专项执法活动17次，立案查处非法捕捞、非法收购销售水生野生动物等重大违法犯罪案件12起，与水利部淮河水利委员会开展河湖治理联动执法巡查，查处非法扩建码头、非法捕捞等违法案件12起，统一标准、协同打击，解决执法管理难题。
推动《山东省南四湖保护条例》立法。2021年省人大出台《山东省南四湖保护条例》实施后，济宁市深化“治、用、保”流域治污体系，建设人工湿地、修复保护原生态湿地16万亩，环南四湖生态屏障、生物多样性得到全面恢复。充分发挥最高人民检察院办理南四湖流域生态环境受损问题公益诉讼专案效果。成立由四级检察机关组成的一体化办案团队，四级检察机关共办理公益诉讼案件205件，其中行政公益诉讼案件185件、提起民事公益诉讼20件，通过督促各地行政机关依法履职，多重污染在根源上基本得到控制。完善行刑衔接机制。制定《湖区执法配合及行政执法与刑事司法衔接工作制度》，建立移送案件清单制度，推动行政执法与刑事司法的无缝衔接，移送案件3起。秉承修复性司法理念。将损害生态环境被告人投放鱼苗等生态修复行为，作为量刑情节予以考量，彰显司法在惩罚犯罪、保护环境资源、推进生态文明建设重要作用。
推进南四湖综合行政执法体制改革，湖区执法由“九龙治水”变为“一龙管水”，妥善解决了政出多门、职能交叉、职责分割的管理弊端，济宁市司法局获“全国行政执法先进集体”，南四湖管委员会被农业农村部、公安部、中国海警局评为“渔业执法系列专项行动工作突出集体”。济宁市对湖区和沿湖生活污水系统治理，完成池塘生态化改造1.5万亩，渔业生态化养殖规模22万亩，2024年以来生态养殖已占养殖面积超过88%，济宁市微山湖旅游区获评国家5A级旅游景区，南四湖水质连续20年改善，水体优良率达到100%，稳定达到地表水三类标准，保障了“一泓清水永续北上”。
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